Три России и еще больше проблем

5 апреля в рамках XIII Апрельской международной конференции по проблемам развития экономики и общества в ВШЭ прошел круглый стол «Социальная политика в России: проблемы и политическая реальность».

Тема реформы социального сектора стала одной из ключевых на нынешней Апрельской конференции. Проходивший в третий ее день круглый стол должен был если не подвести итоги дискуссий, то, во всяком случае, обобщить предлагаемые экспертным сообществом механизмы решения застарелых социальных проблем. Открывавший круглый стол ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов отметил, что ключевым фактором реализации социальной реформы является «ее политическая приемлемость для большинства голосующего населения». «Мы можем как угодно и с большой долей справедливости критически характеризовать политику, которую проводит государство, — сказал он, — но в социальном секторе государство «связано» реакциями широких групп населения, в первую очередь тех, кого затрагивают преобразования».

Именно опасаясь реакции общества и вероятных, а подчас и неизбежных социальных осложнений, российское правительство, по словам Ярослава Кузьминова, «дважды откладывало проведение назревших социальных реформ». Первый раз это случилось в девяностые годы, когда «пакет либеральных реформ не сопровождался перестройкой сферы социальных услуг», второй — когда «не был реализован социальный раздел программы Грефа». Сейчас, полагает ректор ВШЭ, у России «есть еще одно окно возможностей для реализации социальных реформ».

Необходимо, однако, принять во внимание новые, проявившиеся в последние годы тенденции и ограничители. Ярослав Кузьминов выделил две из них. Во-первых, усложнившуюся демографическую ситуацию — российской экономике необходим демографический (в нынешних реалиях — миграционный) приток, причем не только количественный, но и качественный. Речь идет о «сотнях тысяч человек в год, значительная часть которых, должна натурализоваться, а не быть временными работниками». Вторая тенденция и одновременно ограничитель — очень большой спрос на высшее образование и последующую трудовую карьеру, соответствующую уровню среднего класса. Российская экономика просто не может предоставить высокооплачиваемые рабочие места такому числу выпускников вузов. А нынешний средний класс при сохранении действующей пенсионной системы не сможет гарантировать себе привычный уровень жизни и потребления в старшем возрасте. «Эти факторы объективно будут способствовать накоплению социального напряжения в обществе», — добавил Ярослав Кузьминов.

 

Рецепты Всемирного банка

Михал Рутковски

Свою оценку российского социального сектора высказал на круглом столе директор Всемирного банка по России Михал Рутковски. Он назвал несколько проблем демографического, управленческого и образовательного характера, ведущих к ухудшению социальной ситуации в нашей стране. Среди них — уменьшение рабочей силы (без учета миграции к 2050 году по некоторым оценкам оно может составить 25 миллионов человек) и рост финансовой нагрузки на работающих граждан на фоне старения населения и увеличения дефицита пенсионного фонда. С еще большей нагрузкой по мере старения населения столкнется также система здравоохранения, и сейчас малоэффективная и затратная. Новые вызовы потребуют постоянного совершенствования, а в некоторых случаях и смены профессиональных навыков большего количества работников — обеспечить их обучение и переподготовку нынешние институты рынка труда и сферы образования вряд ли смогут.

На взгляд Михала Рутковски, российскому обществу придется всерьез обсудить проблему повышения пенсионного возраста, хотя эта мера, безусловно, крайне непопулярна среди населения. Другая важная общественная дискуссия должна быть связана с изменением отношения к миграции. Необходимо концентрироваться на рабочих навыках мигрантов, их способности к обучению и интеграции в российскую экономику и общество. Без миграционного ресурса российскому рынку труда не обойтись.

Российское образование, в свою очередь, должно более активно использовать международные системы тестирования и оценки качества. Михал Рутковски обратил внимание, например, на такой факт: российские школьники младших классов регулярно получают очень высокие оценки в ходе международных тестов, однако уже в старшей школе их результаты существенно снижаются.

Всемирный банк предлагает также оптимизировать программы социальной поддержки, осуществляемые российским правительством: они должны стать адресными и дифференцированными и достигать действительно тех людей и те регионы, которые в помощи нуждаются. А государственная политика на рынке труда должна заключаться не в защите старых рабочих мест, а создании условий для возникновения новых, инновационных предприятий и секторов. Здесь не обойтись без улучшения бизнес-климата. «Я оптимист и считаю, что сегодня российская элита в большей степени признает и понимает те проблемы, которые я обозначил», — добавил Михал Рутковски.

 

Неравенство как ловушка и драйвер развития

О результатах проводимых Независимым институтом социальной политики (НИСП) исследований бедности, среднего класса и неравенства говорили на круглом столе директор научных программ НИСП Лилия Овчарова и ведущий научный сотрудник института Дарья Попова. В этом «треугольнике» докладчики решили сконцентрировать внимание на проблеме неравенства. «Как ни печально признавать, но в России очень мало исследований по неравенству, — пояснила Лилия Овчарова. — Все просто договариваются, что, во-первых, неравенство очень высокое и, во-вторых, это нехорошо».

Данные, собранные НИСП, свидетельствуют, что неравенство в России увеличивалось в девяностые годы, динамика его роста менялась, но сохраняла повышающийся тренд в «нулевые» годы, и лишь кризис 2008 года привел к некоторому сокращению социального расслоения.

Но какие факторы в наибольшей степени обуславливают наличие неравенства? Исследования показывают, что демографические показатели влияют на него в значительно меньшей степени, чем показатели образования и занятости. Значение фактора образования в этом отношении увеличилось за последние 20 лет в пять раз, по схожей кривой изменялось значение фактора занятости, но он оказывался менее важным, чем образовательный. В этом существенное отличие российской ситуации от ситуации с неравенством в Европе, где ключевым является именно фактор занятости.

Впрочем, наибольший вклад в проблему социального расслоения вносит другой фактор — региональных различий. Своего пика региональное неравенство достигло примерно в 1998 году, после чего несколько снизилось, но продолжает держаться на высоком уровне.

Примечательно, что исследователи, а также сами респонденты до сих пор не могут выработать устойчивое определение как среднего класса, так и слоя бедных. Две этих группы по своей структуре переменчивы, между ними постоянно происходит обмен, но в количественном отношении они остаются достаточно стабильными на протяжении многих лет.

В такой ситуации можно выделить четыре «ловушки» и четыре «драйвера» развития. «Ловушки» Лилия Овчарова сформулировала так: высокая дифференциация доходов не трансформируется в инвестиции и новые рабочие места; традиционные лифты вертикальной мобильности (занятость и трудовая мобильность) работают слабо, а максимальная отдача идет от социального капитала и административного ресурса (то есть «связей» и «блата»); нарастает противостояние между специалистами и группой «бюрократы-руководители-силовики», отношения между которыми в пост-индустриальных обществах должны быть партнерскими; наращивание социальных расходов идет за счет создания дополнительной нагрузки и барьеров для предпринимательства.

«Драйверам» развития, в свою очередь, могут стать инвестиции в образование, финансовая активность домохозяйств, формирование массового потребительского стандарта среднего класса и формирование после кризиса новых моделей мобильности (люди перестают бояться чиновников и начальников).

«Разработка политики гармоничного сосуществования с неравенством — это шаг, который нам еще предстоит сделать, — резюмировала Лилия Овчарова. — Я призываю коллег присоединиться к небольшой группе участников, занимающихся этой проблемой, чтобы мы могли сформулировать непротиворечивую систему мер по ее решению».

 

Три России

Как всегда ярким было выступление профессора Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (МГУ), директора региональной программы НИСП Натальи Зубаревич, автора концепций трех разных Россий — России-1 (страны больших городов и среднего класса), России-2 (страны «полуурбанизированного» пространства) и России-3 (сельской и «сонной»). К этим трем пространствам нельзя подходить с одними мерками и единым рецептом развития, уверена Наталья Зубаревич, а между тем именно это и происходит.

«Территориальное неравенство и территориальный фактор развития в России предельно устойчив, — отмечает она. — Но мы не любим с этим считаться, предполагая, что реформы, производимые сверху в стране, которая устроена как бы вертикально, дойдут донизу, и раз за разом убеждаемся в нереализуемости таких реформ. Последняя «веселая» история — это двести миллиардов, выделенные на реформу здравоохранения в 2011 году, а на самом деле выброшенные на ветер. Но у нас в своем роде «оптимальная» система. Когда нам в стране нужно снизить издержки, тут же начинается децентрализация — очень специфическая и очень бюрократическая… Я же берусь утверждать, что даже самые лучшие, институционально организованные реформы работать не будут до тех пор, пока мы не отладим нормальный баланс между центрами принятия решений».

В России-1, полагает Наталья Зубаревич, важнейшим фактором являются даже не социальные реформы, а «децентрализация второго уровня», то есть предоставление финансовых прав и полномочий муниципалитетам. Если это случится, то именно здесь, где имеются значительные внутренние ресурсы и гражданская инициатива, можно будет не только эффективнее решать повседневные проблемы социальной сферы (какое оборудование закупить в больницу, как оснастить школу, как развивать вуз и прочее), но и опробовать новые социальные практики.

Совершенно иная схема должна применяться на периферии, в России-3. «Мировой опыт показывает, что задача состоит в грамотном соединении региональной и социальной политики, — отметила Наталья Зубаревич. — Первое, что надо сделать — внедрить систему локальных низовых центров, где социальные услуги сохраняют доступность, оптимально при этом охватывая территорию. Второе — снижение издержек содержания, о чем мы вообще не говорим. Необходимо совместное использование образовательными, медицинскими и другими социальными учреждениями имеющихся зданий и помещений. Но ничего этого не будет, пока финансирование не начнет осуществляться из муниципальной казны — иначе ведомственные барьеры мы никак не преодолеем. Третье — это мобильные формы услуг, не только перевозка сельских детей в школу и обратно, но и такие вещи, как периодическая диспансеризация и доставка врачей».

«А вот что делать с Россией-2, в средних городах, я как специалист-региональщик не знаю, — призналась Наталья Зубаревич. — Потому что разнообразие условий в них не дает одномерного рецепта, везде будет получаться по-разному. А это, опять же, значит, что нужно спускать вниз систему принятия решений. Но для этого нужны вменяемые люди, и тут мы выходим на прямой политический контекст — быстро ли у нас в муниципалитетах появятся вменяемые люди? Нет. У нас будет куча failed states. Но пока мы через это не пройдем, у нас не получится нормальной композиции из инновационного движения снизу и адаптационной регионализации. Но пока мы честно говорить об этом не хотим и продолжаем верить, что мудрые решения, принятые наверху, непременно сработают. Что ж, флаг в руки…»

Комментируя выступление Натальи Зубаревич, Ярослав Кузьминов заметил, что власть вполне осознает, что можно было бы сделать. Осознает — и «делает прямо противоположное». Почему? Причина, на взгляд ректора ВШЭ, в крайнем неравенстве регионов и муниципальных образований по уровню дохода и наличию собственных источников дохода и очень низкой политической культуре местных сообществ. Правительство опасается — и не без оснований, — что передача полномочий вниз и отказ от федерального контроля во многих местах приведет к хаосу, обострению социальных противоречий и, как следствие, потере поддержки населения. «Мотивы центральной власти мне очень хорошо понятны, — добавил Ярослав Кузьминов. — Другое дело, что это путь в никуда. Есть другой выход. Нужно фиксировать на десять лет ту часть трансфертов, которая идет сверху вниз — без нее не обойтись. Нужно заключать публичный договор. Нужно перестать устанавливать какие-либо показатели для руководителей местных поселений, перестать вмешиваться в их назначение. Это смелый шаг, но если мы на него не пойдем, мы просто получим внизу пустыню».

 

Когда безработица полезна

Владимир Гимпельсон

Итак, власть опасается инициировать серьезные реформы из-за угрозы социальной дестабилизации. Но всегда ли нестабильность опасна и так ли хороша стабильность, больше похожая на стагнацию? На примере рынка труда ответить на эти вопросы на круглом столе попытался директор Центра трудовых исследований (ЦеТИ) ВШЭ Владимир Гимпельсон. В состоянии ли, например, рынок труда предложить тем, чье положение в период реализации социальных реформ может ухудшиться, новые рабочие места?

«А вот с этим у нас провал, — констатировал Владимир Гимпельсон. — Все последние годы мы гордились низкой безработицей, и она действительно замечательная, если учесть все наши проблемы. Но структура-то занятости продолжает ухудшаться — даже годы роста тенденцию не изменили».

Директор ЦеТИ привел такие цифры: на действующих предприятиях создается лишь 4-5% новых рабочих мест, а вот ликвидируется 7%. Между тем в развивающихся странах это соотношение положительное, а в развитых — стремится к равновесию при куда больших оборотах.

Избранным президентом объявлено намерение создать 25 миллионов новых, современных рабочих мест, но это значит, что столько же рабочих мест придется ликвидировать. Нынешний рынок труда с его низкой безработицей и институты, функционирующие в сфере занятости, просто не позволят этого сделать. Для начала придется серьезно изменить трудовое законодательство, которое сейчас ориентировано скорее на консервацию старых должностей, чем на создание стимулов для профессионального роста, обучения и переобучения работников, востребованных инновационной экономикой.

Не добавляет оптимизма и плохой бизнес-климат. «На втором пленарном заседании конференции мы услышали доклады Вадима Волкова и Владимира Радченко, в которых приводились ужасающие цифры уголовного преследования предпринимателей, — напомнил Владимир Гимпельсон. — Эта проблема становится проблемой всей социальной политики. Если вы будете поливать грядку серной кислотой, на ней ничего не вырастет, разве что чертополох».

В заключение директор ЦеТИ остановился на обсуждавшейся ранее проблеме неравенства: «Коллеги, давайте говорить открыто. Можем ли мы себе представить, что в нашей стране, с ее огромными размерами и неоднородностью и крайне неравномерным распределением зон добычи ресурсов и потребления, будет такое же неравенство, как где-нибудь в Чехии или Финляндии? Надо признаться себе в том, что от высокого неравенства мы никуда не уйдем. Вопрос в том, как жить с этим неравенством. А жить с ним можно, если в стране существуют эффективные социальные лифты и трудовая мобильность».

 

Африка в Центральной России

Заключительные доклады на круглом столе представляли директор института «Центр развития» ВШЭ Наталья Акиндинова и заместитель директора Института демографии ВШЭ Михаил Денисенко. Выступление Натальи Акиндиновой касалось роли бюджетной политики в борьбе с неравенством. Она отметила, что важнейшими общеэкономическими факторами неравенства являются перекошенная структура российской экономики, завязанной на внешние рынки (в результате экспортные доходы оказываются у относительно небольшой группы населения), и «советский» бюджетный сектор, где поддерживается избыточная занятость при низких доходах. Свою роль играет и наличие в экономике большого сектора государственных компаний, которые занимаются распределением монопольной ренты.

«Но политика перераспределения доходов будет иметь долгосрочный эффект только в том случае, — считает Наталья Акиндинова, — если она будет способствовать изменению структуры экономики, то есть развитию тех секторов, которые не связаны с поступлением нефтегазовой выручки и потоками капиталов в финансовой сфере, и росту производительности и конкурентоспособности».

В свою очередь, демограф Михаил Денисенко, согласившись с ранее высказанными прогнозами сокращения численности трудоспособного населения («здесь предопределено все, кроме роста притока мигрантов»), обратил внимание на особенность расчетов старения российского населения. Оценки доли нетрудоспособного населения могут существенно (разница примерно в 10%) меняться в зависимости от того, какой подход к определению пенсионного возраста — российский или европейский — применять. Есть и другая специфика: из-за более низкой продолжительности жизни (особенно у мужчин) старение в России происходит раньше. Российский мужчина в 40 лет может рассчитывать прожить примерно столько же, сколько 60-летний европеец.

Если в девяностые годы основные демографические переживания были связаны с угрозой «обезлюдивания» Дальнего Востока и Сибири, то последняя перепись населения показала, что угроза депопуляции особенно сильна в Центральной России. Там же (главным образом у мужчин) катастрофическая ситуация складывается с уровнем продолжительности жизни и смертности. Эти показатели, как заметил Михаил Денисенко, «африканского уровня». Причин много, но наиболее заметные — алкоголизм и смерти на дорогах. Одним повышением рождаемости, для чего необходимо создавать равные возможности развития для детей из многодетных и обычных семей, эту динамику не переломить. Задача перед государством и обществом стоит более серьезная — необходимо вновь запускать «самосохранительное поведение населения».

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука